06年中国经济盘点 央地矛盾与央企成最大阻力

　　2006年中国经济最令人印象深刻的是什么？现代国际关系学院经济安全研究中心主任江涌略作思考后缓缓而谈，“28年改革开放、14年市场经济体制建设中出现的一系列难点问题，这一年都被提出，并且在解决之道上形成高度共识。”

　　江涌所说的28年和14年，分别以1978年十一届三中全会拉开改革开放大幕、1992年十四大确立社会主义市场经济体制改革目标为起点。在江涌看来，2006年10月11日十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“已对上述问题给出了最明确的答案，这份纲领性文件中形成的新共识，将成为中国民族复兴大业中一个承前启后的新开端，特别是在十七大即将召开和经济全面入世大背景的衬托下，可以说中国改革开放正在进入全新发展阶段。”

　　对中国而言，这个特殊发展阶段最突出的特点就是，发展的黄金机遇期与社会矛盾凸显期交织在一起。2006年诸多社会经济现象对此作了生动的演绎：一方面，经济将继续保持高速增长势头，今年将连续第四年超过10%，另一方面城乡、区域、经济社会发展仍很不平衡，人口资源环境压力加大；一方面，经济效益在提高，财政收入将又是超过20%的增速，规模以上工业企业效益增长将实现近年来的最高，另一方面就业、社会保障、收入分配、教育、医疗和住房等民生问题依旧突出；一方面，中国经济综合竞争力在提升，贸易顺差今年有望达到1700亿美元，外汇储备已超过万亿美元，另一方面外部失衡的矛盾和压力在增大，经济风险在进一步积累……

　　“从本质上讲，这些矛盾和问题都属于深化改革的范畴。”国家发改委宏观研究院经济社会发展研究所李军杰博士为《瞭望》新闻周刊分析说，经济过热虽然在2006年初冬终于得到有效控制，但3年来宏观调控不得不反复加力的现实再次表明，试图用调控手段来解决要素市场改革滞后所导致的不良后果，无异于“缘木求鱼”，“根治中国经济发展中出现的问题，必须继续依靠改革和完善市场体制来实现。”

　　“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也使统筹兼顾各方面利益的任务艰巨而繁重，影响社会和谐的问题需要进一步解决……”十六届六中全会的“共识”得出的这个深刻判断，进一步映衬出当前市场改革所呈现出的艰巨复杂景象。

　　因此，江涌认为，市场改革“棋行”发展新阶段，“必须要有新思维和新措施化解其中的新矛盾。”

　　市场建设依然“夹生”

　　市场改革28年，我国社会主义市场经济体制基础得到确立，统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成。然而，在李军杰看来，尽管成绩突出，但“整体上统一开放、竞争有序的全国大市场，细化到具体的行业和行政辖区，则是林林总总、相互割裂的寡头市场。”李军杰把其定义为“夹生”市场。

　　按照江涌的描述，直观景象就是，“垄断企业主导市场价格和供求趋势，外资强势资本赚取优厚的利润，民企和中小企业为生存展开残酷的竞争。”在此基础上，中央党校研究室副主任周天勇和江涌分别为《瞭望》新闻周刊梳理了当前市场状态的三个特征。

　　其一，市场建设步骤参差不齐，相互之间差距加大，形成干扰。有些领域的市场高度竞争。比如消费品市场已经形成了多种经济成分、多种市场流通渠道、多种经营方式并存的现代商品市场格局；有些市场仍然处在“半渡”状态。比如金融市场，银证保下一步改革任务依旧繁重；有些市场多年来停滞不前或者步伐过慢。比如以电力市场为代表的能源市场，尽管实施了市场化改革措施，但垄断行为不但没有改变还在加强。

　　还有一些市场领域，甚至出现了倒退，成了“坏市场经济”的注解。比如房地产市场，土地供应的计划加垄断，房产销售的完全商品化，形成了事实上的“新价格双轨制”，在已经市场化的商品价格体系和尚未市场化的要素价格体系之间产生了巨大的套利空间。

　　“而且，商品市场和要素市场之间在改革上形成的差距和不对称，正在相互强烈干扰和掣肘。”江涌举例说，金融市场的缺陷难以为我国社会经济发展提供高效的资本支持和技术创新的动力，能源市场的垄断导致我国企业成本高企、阻碍其竞争力提高，土地市场“双轨制”造成的房价高涨更加剧了社会矛盾……

　　其二，与国际接轨的步伐超前于国内市场的统一和健全，造成两个市场的失衡和不对等。江涌告诉记者，“对外接轨的国际经验是先内后外，国内市场竞争主体一致、监管手段完善后，才开始两个市场的接轨，以防止对内冲击。”

　　周天勇提供的研究数据表明，今年一季度外贸依存度上升到68.6%，2006年比2000年上升近25个百分点，国民经济增长对进出口的依赖程度越来越深。而出口的国内代价是，以平均退税率在12%左右的国家税收减少支持出口，外企享受着比内企低18%的所得税率，廉价的土地和劳动力资源等政策实际等于通过压低国内成本支持出口。

　　而且，2001年～2005年，中国出口退税总额达11944亿元，80%退在东部，这部分财政补贴实际上远大于西部大开发时国家对西部的投入。并且，外资所得税优惠的80%以上也在东部。周天勇指出，这降低了东部企业的销售成本，增加了其利润空间，使中西部内资企业和在国内销售的企业，很难与之平等地进行竞争，最终加剧了东西差距的扩大。

　　其三，行政管制影响了市场经济的活力，政府强力部门的行政干预加剧了市场竞争的不对等。周天勇举例说，2003年国务院各部门共清理出审批项目4159项，其中超过了2000多项没有合法的审批依据。而审批与收费和罚款紧密相连，全国政府各部门的收费罚款项目多达5000项左右。特别是按照“自收自支、收支两条线、超收奖励、罚款分成”体制运行的工商、质检、城管、交通运输管理等部门，乱收费、乱罚款盛行。据《2005年中国经济普查年鉴》显示，2004年这些部门行政性收费达9367.67亿，而且绝大多数未进入预算，收支均脱离人大监督。

　　造成的后果是，自由职业、微型企业和中小企业的开办、经营和发展受到不小影响。《中国私营企业发展报告》数据显示，1999年～2004年全国个体工商户减少了810万户，按照其平均提供1.9个就业机会计算，减少1539万个就业机会；国家工商总局数据显示，2005年企业数1年减少了30万，按照私营企业平均19人规模，减少了570万个就业机会。两项合计2109万，是2005年年末城镇实际失业人数的近一半。

　　部门和地方利益成改革深化阻力

　　“然而，值得深刻思考的是，中国的市场经济建设中，无论是整体改革思路，还是具体市场建设的设计，都有明确的指导思想和操作方向，但为什么初衷和结果会有这样的差距？”江涌认为这是2006年反思我国市场建设长期不成熟的关键所在。

　　首先，某些改革设计出现非中性因素，建设措施受到利益左右。“由于缺乏民主决策程序，不少市场改革的设计和制定充满部门和行业特征，将部门或行业利益内含其中。”江涌介绍说，中国目前要素市场改革方案，一般都是由主管部门设计起草，交国务院审定，并与其他相关部门协商，“实际通过的很多是充满了部门权力和利益的方案。”并且，方案一般都很原则，需要由部门制定实施细则，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。

　　其次，某些改革在方案细化和具体落实中因部门利益而变形。江涌告诉《瞭望》新闻周刊，改革方案具体化后，其措施实施和执行过程中，利益就很容易向部门和在体制上与部门关系密切的垄断企业倾斜，造成改革的不公甚至倒退，“这也就是医疗、教育、住房、电力和能源等改革出现严重偏差的原因所在。”

　　最经典的案例是，今年针对房价过快上涨，国务院最重要的一个改革细节就是“套型建筑面积90平方米以下住房面积要占开发总面积的70%”。但不到一个月，某主管部门就有官员提出，90平方米的套型建筑面积约等于100到105平方米的建筑面积，70%是各城市年度新审批、新开工的商品住房总面积，导致这一最具杀伤力的措施被拔了牙。北京市新建商品期房中，大户型住宅依然占绝对主角，90平方米以下小户型很少，就是改革被拔牙后的直接结果。

　　其三，改革被一些地方政府大打折扣。江涌以史为鉴指出，“经济繁荣后地方势力膨胀，在中国历史上时有发生，其最突出的表现就是中央政策越来越难以贯彻。”比如，土地要素市场改革迟迟难以深入，根本原因在于土地收入是地方政府的支柱性财源。

　　江涌掌握的例子是，2003年东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%，“一些县市，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。”

　　因此，一切旨在控制房地产价格过度增长的调控或改革政策，不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。所以，在自身的利益驱动下，一些地方政府不但没有认真执行中央政策，而且变相化解或抵制改革。2003年以来上海个别高层领导在上海地产热潮中的表现就是明证。

　　“而造成这些问题的根源就是，在市场变革中，有关部门和地方政府过多地考虑自身利益，与一些利益相关的集团联系在一切，形成以维护自身利益为中心的大大小小、相互牵连的‘利益山头’。”江涌的结论是，这种局面严重阻碍了市场改革进程，损害了市场效率和社会公正，“可以说，它是当前改革推进最大的阻力。”

　　2006年的国企改革，既是地方国企产权改革打破沉寂大力推进的一年，同时又是大型央企着力于调整重组、不断提高效益的一年。

　　国企改革之重

　　这一年，垄断行业改革依旧备受关注，其改革也依旧在不断深化的过程中，尚未取得突破性进展。

　　布局调整：破除垄断仍是焦点

　　国资委研究中心副主任彭建国把“调整重组”看成是2006年国有企业改革取得的一个重要进展。

　　国资委的目标是用几年时间，在中央企业中形成80家～100家技术先进、结构合理、机制灵活、有较强国际竞争力的大公司和企业集团，以此完成国有经济布局和战略调整。也正因此，国资委组织完成了对8家央企的新一轮兼并重组，使中央企业由此前的165家降至161家；也正是在这一目标下，即将开始的2007年将不可避免地出现大规模的调整重组，因而有人形象地称2007年将是一个“重组年”。

　　这之中，垄断行业改革成为一个无法回避的话题。

　　《瞭望》新闻周刊从国资委获悉的最新数据足以说明问题：中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力等八大行业，承担着几乎全部的原油、天然气和乙烯生产；提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务；发电量约占全国的55%；民航运输周转量约占全国的82%。国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员向《瞭望》新闻周刊表示，国有经济布局调整中埋伏着“两条线”——垄断性和竞争性行业的结构调整。其中，颇具争议的垄断性行业改革在今年国企改革中“有看头”，同时也将持续是今后改革的看点。

　　在常修泽看来，推动垄断性行业改革，四个方面的条件缺一不可。首先要严格实行政企分开，这是垄断性行业改革的基础；其次是放宽准入，这是切入点。“准入”涵盖两个主体：不属于该行业的国有资本可以进来；非公有资本可以在一定程度上进入；再有是引入竞争，包括行业外竞争，比如铁路可以与公路、航空、海运等竞争，这是内在机制；另外就是依法监管，这是垄断行业改革的保障。比如电力行业，撤销电力部后，政府通过电监会来实施监管。

　　常修泽总结道，去年2月，国务院出台了人们所熟知的“非公经济36条”，明确提出允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航等行业和领域。如今，奥凯、春秋、鹰联、东兴等航空公司的兴起，表明民营资本开始进军民用航空领域；电信方面，今年也有新动向，作为民营电信运营商，东兴国旅从今年开始运营增值电信业务中的呼叫中心业务。

　　对于铁路改革而言，常修泽形象地告诉《瞭望》新闻周刊：以车轮子为界，车轮子以上是竞争（当然个别的军运行业不能竞争）,车轮子以下那个轨道是垄断，铁路网要国家来建；但是现在车轮子以上还没有实现竞争，到了将来铁道部就只是一个监管机构。总之垄断性行业的改革是中国下一步国有企业改革的一个看点。

　　也许，在各个领域内，这些变化还仅仅是“一小步”，然而，对比具体的历史现实，这已经可以称得上垄断行业改革的“一大步”。

　　股权激励最“热门”，产权改革最“悠久”

　　国有经济布局调整涉及国企改革的总体格局，而具体到改革的步骤，则要由具体的企业来完成。国有企业自身改革包括企业关闭破产、产权创新、完善治理结构等方面的内容。

　　今年2月，国务院常务会议原则通过了国资委制订的全国关闭破产工作总体规划和2005年～2008年企业关闭破产工作安排，4年内将完成最后2116家企业的政策性关闭破产。据彭建国介绍，4月份的全国国有企业政策性关闭破产工作会议之后，政策性关闭破产进度明显加快。一些沿海地区需要退出市场的企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建5个省（市）已全面转向依法破产。

　　而在2006年国企自身制度改革中，最引人关注的话题，莫过于股权激励。

　　今年年初，国资委发布《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，除了针对改制中的主要问题健全制度、增强可操作性外，新增了大型国企领导通过增资扩股持有本企业股份的内容，从而拉开了本年度国企改革的大幕。虽然意见要求对大型国有企业管理层增资持股“严格控制”，但是这在事实上解除了此前对大型国有企业经营层持股的禁令。国资委对此的解释为：“禁”主要指涉国有资产存量，而“解禁”则是对国有资产增量而言。

　　事实上，早在1999年8月，中共中央十五届四中全会报告就提出，对企业经营者和技术骨干实行包括期权在内的股权激励。而2006年10月20日,国资委和财政部会签的《国有控股上市公司（境内）股权激励试行办法》,不啻于管理层股权激励的历史性一步。办法规定，上市公司全部有效的股权激励计划所涉及的标的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%；激励对象原则上限于“上市公司董事、高级管理人员”以及“核心技术人才和管理骨干”，而此前饱受争议的上市公司监事、独立董事及外部董事“暂不纳入股权激励计划”。

　　即便仅开了一个“小口子”，还是有不少业内人士发出了类似“等了六七年，终于等到了这一天”的感慨。

　　彭建国用“一项重要的制度创新”评价国有控股上市公司股权激励。他认为，实行股权激励本质上是要促进上市公司持续稳定发展。在股权分置改革的基础上，《办法》无疑将对国有控股上市公司和资本市场的健康发展起到重要作用。

　　不过，他也坦承，这项制度非常“敏感”，操作难度大，对证券市场和公司治理要求较高。推行这种激励方式，需同步推进上市公司各方面改革。

　　如果说股权激励是今年最“热门”的话题，那么，产权创新可以说是国企改革中最“悠久”的一个方面。

　　总的说，我国国企改革走的是一条渐进式道路，先小型后大中型。经过这几年各地政府的艰苦推进，通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，目前，中小企业改制面总体上达到80%～90%，许多地方中小企业已经改制完毕。因此，“十一五”规划及政府工作报告明确提出，下一步企业改革主要是推进大型企业的股份制改革。

　　在彭建国看来，今年国有大型企业“产权创新”态势可谓“不断推进”。国有大企业的改革方向，不是简单的出售、改制，更不是MBO，而是要建立规范的现代企业制度，这一点已经形成共识。在国内外资本市场上市的新鲜经验，让国有大企业在现代企业制度建设的道路上好好磨砺了一把。中石油、中石化、中国移动、中国电信、宝钢集团等一批企业上市后,实现了产权多元化，内部机制正在发生着深刻的变化。